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关于审计监督助力推进农业信贷担保体系建设的建议

来源:审计署重庆特派办

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日期:2018年06月08日

财政支持的农业信贷担保体系是党中央、国务院创新财政支农机制,引导推动金融资本投入农业,解决农业“融资难、融资贵、融资慢”问题的重要手段,也是新常态下放大财政支农政策效应,提高财政支农资金使用效益的重要举措。笔者从近期的审计调查中发现,农业信贷担保体系建设中存在配套政策制度不完善、银担合作机制不顺畅、企业经营不规范等问题。本文从相关政策文件出发,梳理农业信贷担保体系建设现状,结合审计调查发现的问题分析查找原因,并就推进农业信贷担保体系建设提出建议。

一、农业信贷担保体系建设现状

为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会和近年来中央1号文件精神,经国务院同意,财政部、农业部、银监会于2015年启动全国农业信贷担保体系建设工作。财政部相继牵头印发《财政部 农业部 银监会关于印发〈财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见〉的通知》(财农〔2015121号)《财政部 农业部 银监会关于做好全国农业信贷担保工作的通知》(财农〔201740号)等文件,在全国范围内建立政策性支持、市场化运作、专注农业、独立运营的农业信贷担保体系。

农业信贷担保体系的政策性定位是专注服务农业、专注服务农业适度规模经营主体。因此,服务范围主要是粮食生产、畜牧水产养殖、菜果茶等农林优势特色产业;农资、农机、农技等农业社会化服务;农田基础设施,以及与农业生产直接相关的一二三产业融合发展项目;家庭休闲农业、观光农业等农村新业态。服务对象主要是家庭农场、种养大户、农民合作社、农业社会化服务组织、小微农业企业等农业适度规模经营主体,以及国有农(团)场中符合条件的农业适度规模经营主体。通过财政和金融协同支农,为符合上述条件的农业尤其是粮食适度规模经营的新型经营主体提供信贷担保服务,支持新型经营主体做大做强。

建立由财政支持的农业信贷担保体系,不仅有利于加快转变农业发展方式,促进粮食稳定发展和现代农业建设,同时对于稳增长、促改革、调结构、惠民生也具有积极意义。截至目前,国家层面成立了国家农业信贷担保联盟有限责任公司,全国绝大多数省、直辖市、自治区都成立了省级政策性农业信贷担保公司(以下简称农担公司)。

二、存在的主要问题

(一)配套政策制度不完善。

按照财政部相关文件要求,各省市相继出台担保费用补助办法、担保业务奖补管理办法、绩效考核办法、风险补助管理办法、税收优惠等财税政策。审计调查发现,配套政策制度方面存在以下问题。

一是未按要求出台财政支持资金管理办法等文件。审计调查发现个别省市因无相关办法明确规定,导致农担公司忽视风险,将财政投入的部分资本金用于发放委托贷款形成逾期,且催收困难,造成国有资产损失。二是针对农业信贷担保的财政支持如资本金注入、贴费贴息、风险奖补等尚未形成相对稳定和连续的公共政策。公共政策的连续性关系到公共利益的实现。农业信贷担保方面的合理支持政策如果不能保持连续性,将影响这项政策的最终效果。三是新旧政策衔接不畅,风险补偿制度尚未落实到位。如地方率先制定专项风险保证金管理使用办法,明确使用条件和流程,农担公司将符合要求的代偿项目报批,但由于随后设立省市级农业信贷担保工作指导委员会,涉及多部门,专项风险保证金使用的审批主体不明确,导致代偿项目不能按时得到审批。四是国家农业信贷担保联盟提供再担保的机制需进一步完善,对省级政策性农业信贷担保机构符合“双控”标准的政策性业务的再担保范围未做到全覆盖。

(二)银担合作机制不顺畅。

财政支持的农业信贷担保体系需财政和金融协同发挥作用,现阶段我国的融资体系以银行间接融资为主,因此银行业的支持显得尤为重要。为推动农业信贷担保健康发展,地方银监局和地方政府金融服务(工作)办公室(以下简称金融办)已参与到这项工作中来,建立起一定的银担合作机制。审计调查发现,银担合作方面存在以下问题。

一是农担公司处于相对弱势地位。部分银行认为政策性农担贷款业务利率低、收益低,因此参与积极性不高,对农担公司推出的一些担保品种支持不够。同时,部分银行要求农担公司按授信额度缴纳保证金,而农担公司未向客户收取相关费用,加重了农担公司的经营成本。此外,农担公司的议价能力不高,部分银行不接受政策性农担业务综合成本的约束,最终贷款利率较高。二是银行未开通贷款审批“绿色通道”。一些银行对农业适度规模经营主体的贷款按照一般企业贷款规程进行管理,要求提供三年财务报表、工商登记、纳税证明等资料,而基层农业适度规模经营主体大多未建立规范的财务制度,特别是个体经营者更难以提供银行所需资料,导致贷款审批时间长,甚至不能放款。三是风险分担机制推行不畅。农担公司与银行合作的大多数担保业务均未明确双方风险分担事项,即使个别品种约定损失赔偿责任分担比例也未按约定执行,出现风险后由农担公司全额代偿。

(三)公司内控制度不健全。

农担公司是推动农业信贷担保体系建设的落地执行者,其合规经营和业务拓展是关键,因此农担公司需根据国有企业相关规定特别是国有融资担保企业管理的有关规定,结合自身实际及发展需要制定并执行相关的内部控制规定,以规范公司经济活动的运行机制。审计调查发现,农担公司内控制度方面存在以下问题。

一是存在业务流程管理制度执行不到位。如部分合同订立不规范、保后管理资料欠缺或错误、业务流程管理制度更新滞后、未按公司现行制度对项目进行调查审核评审等情况。二是通过自有资金发放委托贷款归还为客户担保的银行贷款等融资,掩盖担保业务风险。同时,利用子公司的P2P平台为出现风险的客户提供资金,易形成风险扩散。上述部分委托贷款和P2P借款已产生风险并由农担公司全额代偿。三是部分项目存在逆程序操作,且形成代偿。如农担公司保前评估时,部分项目已由公司业务部或风控部出具了否定意见,但仍纳入评审会讨论并通过;再如农担公司对个别项目先出具同意为客户借款提供担保的批复,后召开专题会议同意上述担保业务,最终相关项目出现风险由农担公司全额代偿。四是通过公司员工个人账户流转委托贷款资金,存在一定的风险隐患。如农担公司通过小额贷款公司向客户发放委托贷款,以防范挪用贷款资金为由,要求小贷公司将相应款项划入由员工控制的个人账户,再由员工将贷款资金转给贷款企业。

三、相关建议

(一)加强政银企合作。

相关部门将政策性农业信贷担保工作视为常态化工作纳入财政、农业、金融部门的工作职责,切实加强政策支持和业务指导,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。财政部门牵头研究制定落实相关财税政策,做好资金监管、绩效考核和评估工作,建立多层次的代偿风险预警机制。农业部门发挥行业资源和技术优势,对经营主体融资需求等情况定期通报,并调动基层农口部门做好项目推荐、初筛、参与现场评审会、协助保后管理、技术指导等关键环节。金融办加大力度支持多元化金融方式发展农业信贷担保,创新监管方式规范农业信贷担保机构运营。银监局引导各银行机构强化服务“三农”的职能,加强银担合作形成正向激励,在政策要求范围内放大农业信贷担保倍数。鼓励银行放宽风险容忍度,优化流程,开辟“绿色通道”,提高农业适度规模经营主体的信贷可得效率,同时推进风险与收益共担。农担公司也要主动加大农业信贷担保宣传力度,通过召开需求信息对接会、技能培训会等方式,拓展业务,让更多的农业适度规模经营主体知道、了解、享受到农业信贷担保服务。

(二)完善内部控制体系。

农担公司从组织管理、财务管理、会计核算、资产管理、人力资源管理、担保业务管理、短期委托贷款管理和风险控制等方面建立符合审慎经营原则的担保评估制度、决策程序、事后追偿和处置制度、风险预警机制和突发事件应急机制等与担保业务管理和风险控制相关的内部控制制度。公司内部控制制度是保证各项业务活动、管理活动有序开展的框架,特别是风险管理和控制的规范操作,是有效开展业务活动的根本。农担公司需切实转变经营观念,增强风险防范意识,严格遵守企业宗旨,正确把握服务和支持对象,规范和强化反担保措施,加强保后管理工作。值得关注的是,一些地方的农担公司为20158月前设立的老公司,存在新老划断或“脱钩”事项,更需严格执行风险管控程序,进一步规范公司经济活动的运行机制。

(三)增强风险防范意识。

通过意识引导和考核相结合,从项目前端到保后阶段,形成风险意识贯通、业务办理尽责合规,整合提升风险禁入、风险预警、风险化解处置的效率和能力。农担公司应在提高财政资金使用效率的前提下,遵循风险控制与业务发展相适应的原则,审慎开展担保业务,适时压缩政策外在保余额。在“双控”标准的要求下,农担公司的业务单笔金额小,但在经营过程中应避免微小、小微项目的连片风险,确保不出现系统性、区域性风险。各省市农担公司还应参与建立和完善全国共享的农业信贷担保信用信息、业务信息、风险信息数据库,搭建服务农业发展的信用信息数据库、服务网和信贷对接平台。此外,需高度重视担保代偿的追偿工作,加大风险处置力度,避免国有资产流失。农担公司主要采取以流转地上附着物、构筑物等签订转让合同的形式作为反担保措施,在后期代偿处置时存在变现难及权属纠纷等风险时,需要协调相关部门及司法机关关注和支持。(陈玉婷)