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浅议常态化的政策落实跟踪审计

来源:沈阳市审计局

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日期:2018年04月17日

2014-2015年,国务院、审计署相继出台了《国务院关于加强审计工作的意见》、《审计署关于印发进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实意见的通知》,提出“发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用,持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计,推动政策措施贯彻落实“把稳增长、促发展作为当前审计工作的首要任务。” 自此,政策落实跟踪审计作为常规审计出现在国家审计的重要位置中,并将作为常态审计长期进行下去。政策落实跟踪审计开展时间较短,还处于初级阶段,如何适应和发展新常态下政策落实跟踪审计,仍然是当前国家审计有待积极探索和研究的课题。

一、政策落实跟踪审计的特点及常态化要求

“政策落实跟踪审计是通过全过程动态跟踪审计的方式,坚持审计监督的基本要求,发挥审计的预防、揭露、抵御等作用,推动落实责任,确保政令畅通,同时关注经济发展过程中出现的新情况新问题,提出切实可行的审计建议。” 由以往专注于资金使用的合规审计转换到合规与政策落实审计两个方面内容同时进行,与常规审计相比,政策落实跟踪审计有很多显著的特点。

(一)政策落实审计的系统性。

常规审计一般都具有完整的独立性,时间范畴清晰,审计对象比较具体。而政策的制定与执行,会涉及到很多部门或多领域,涉及的单位层次较多,政策的顺利落实要受多个系统运行的影响。因而政策落实跟踪审计无疑要对这些系统进行全面了解、深入分析,审计时间范畴也往往比较宽泛,跟踪审计需要持续进行。了解政策落实跟踪审计的系统性,有利于在审计中用开阔的视角去组织和规划审计,有的放矢,找准审计定位、提高审计工作效率。

(二)审计进程的时效性

政策是在一定时间内的历史条件和国情条件下,推行的现实政策,政策本身具有时效性。政策落实跟踪审计进程的时效性主要体现在发现和纠正问题的及时性,即及时发现问题,及时纠正,防患于未然。审计中对政府关心、社会关注的热点、难点、焦点等问题只有在第一时间跟进,及时发现苗头性、倾向性问题,并立即提出有效的对策建议,跟踪审计才有意义。审计机关在国家重大政策开始执行或者执行过程中的某个时点提前介入,实施动态的审计监督。及早揭示和反映妨碍国家政策顺利实施的困难和问题,督促及时整改,纠正不规范行为,防止或避免不良结果的出现,推进政策贯彻落实,提升政策的执行效果。更能体现国家审计在保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

(三)审计对象的多层次

政策的制定和执行通常涉及多个部门和多个层次,审计中只有弄清各部门职能、各层次间关系,才能统筹安排审计资源和审计力量,抓住重点,找到问题的症结,提出有效建议。可以避免部门和层级之间利益纠葛和矛盾对政策执行情况评估造成的不利影响,推动政令畅通。

(四)审计手段的多样化

政策落实跟踪审计,是以政策执行为主线开展的审计行为,与单纯以资金为主线而开展的传统形式的审计类型相比,政策落实跟踪审计形式多样、更加灵活。政策执行中的各个环节都可能成为审计的主要关注点,而资金方面的审计只是其中一个部分。不同方面的审计内容要求采用不同的方法、手段进行,审计结果的反映形式也多样化。

(五)审计要求的政策性较强

政策的实质是国家和人民利益的观念化、主体化、实践化的反映。十八大以来,国家关于稳增长、调结构、惠民生、促改革、防风险等方面出台了一系列的政策,政策的执行,关乎国家经济社会发展,特别是关系国计民生方面的重大政策又事关国家安危、百姓福祉,影响社会稳定大局。由此,政策落实跟踪审计的政策性是与其他常规审计相比较突出的特点。审计人员准确把握好政策是做好审计的前提,政策本身具有连续性和复杂性,更需要我们审计人员对相关政策具有较深的理解能力、洞察力及较强的宏观判断力。

二、当前政策落实跟踪审计实践中存在的困难及缺陷

2014年审计署组织我国各级审计机关持续开展中央和地方重大政策措施落实情况跟踪审计以来,着力推动项目落实、资金保障、简政放权、政策落实和风险防范,有效发挥了审计的保障作用。历时将近3年的审计实践,政策落实跟踪审计成效是显著的,但在推进政策落实审计制度化和常态化过程中,审计思想认识、审计管理、审计资源等与审计现实需求不衔接、不协调等问题也逐渐显露。

(一)对常态化的政策跟踪审计思想认识不到位

政策落实跟踪审计重在政策落地、发挥效益推动中央重大政策措施落实是审计机关的政治责任、头等大事。政策落实跟踪审计不单纯是一个财务收支或某专项业务审计,更重要的是要从审计参与国家治理的角度思考问题,从政策落实与执行,从更加宏观的层面来把握方向,这是审计工作理念的重大转变。它颠覆了常规审计只要掌握财务知识和相应法律、法规就能完成审计任务的理念。观念的转变是需要一个认识过程,是很难能够有立竿见影的速效,目前大部分审计干部和审计人员的思想意识还停留在原有审计模式的思维之中,以传统的思维指导政策落实跟踪审计,容易导致审计目标不明确、政策内容把握不准确,造成项目效果难以达到预期。

(二)缺乏具体的操作规范。

随着政策落实跟踪审计的不断推进,个别地方审计机关在总结实践经验、探索审计操作规范方面走在了前列。如广东省审计厅制定印发了《广东省审计机关开展国家和省重大政策措施落实情况跟踪审计的实施办法(试行)》对重大政策落实情况跟踪审计的组织方式、审计对象和内容、审计计划和实施、审计质量控制和责任、审计报告、审计整改等进行了规范。甘肃省审计厅印发《2017年重大政策措施落实情况跟踪审计工作指导意见》,全面推进中央和省委、省政府重大政策措施落实。但政策落实跟踪审计作为全新的审计监督方式,尚处于起步阶段,国家尚未出台统一操作规范。对项目的组织形式、取证方式、报告模式和处理处罚都还没有标准化,目前,基层审计人员依据职业判断汇总上报本地区政策措施落实审计情况,导致政策措施落实跟踪审计工作有很大的主观性和随意性,有时造成审计人员盲目抓问题,交差了事,不能保证审计质量、独立性和权威性。

()审计机关知识结构有待调整

政策落实跟踪审计是融以往常规审计与政策相结合的项目,具有很强的综合性和宏观性,对审计人员知识储备和审计能力提出了更高的要求,政策跟踪审计工作不仅要求审计人员具有精湛的财务审计专业技术,更需要有较宽的相关专业知识面,同时还要具备宏观分析能力和综合提炼水平。目前大部分基层审计机关人员的知识结构、知识基础、专业技能还较单一,大多只懂得传统的财经专业知识和相关政策法规,对掌握城建、投资、土地、环保、简政放权等其他领域人才相对匮乏,且人员力量不足等因素严重阻碍了政策落实跟踪审计高质量高效率推进。

(四)审计组织不清晰

目前大部分基层审计机关按照上级审计机关组织下进行,定期上报审计结果。对于上级审计机关指定的具体政策落实情况审计,如扶贫攻坚政策落实审计、保障性安居工程审计等项目,能够按照上级的方案和要求进行具体的组织和实施,对于其他自行安排的项目,则要求比模糊,审计项目计划缺乏充分论证,有的项目立即上马,审计工作时间安排较紧,任务重,有些项目还未深入就已结束,仓促组织,赶进度,完成任务,最终落得雷声大雨点小的效果。

三、做好常态化的政策落实跟踪审计的对策及建议

(一)转变观念,提升思想认识

思想是认识的先导,审计机关和审计人员要转变观念,充分认识开展这项审计工作的重要意义和重大作用,坚决落实好党中央、国务院工作部署和《关于加强审计工作意见》精神,充分发挥新常态下政策落实“督查员”、经济运行“安全员”、深化改革“催化剂”的审计功能和重要作用,当好国家利益和群众捍卫者。

(二)适时出台操作规范

审计具体操作规范是提高审计工作效率和工作质量重要保障途径,可以避免审计人员在审计实践中于盲目的抓问题,应付了事。国家应尽快研究政策跟踪审计的具体操作规范,从审计计划、审计目标、审计组织、审计方式方法、到审计结论的反映形式、审计结果的公告制度等方面加以规范

由于具体政策之间存在较大的差异,不同地域、不同项目不适于用统一的操作规范限定,可以先制定一个较宽泛、具有原则性的总的指导性规范,各地方在具体细则制定上具有一定的自由度。这样即有利于各地方在大的方向上不偏离国家政策,又能够兼顾各地方具体情况。

(三)更新知识结构,统筹配置资源

适应新形势下的政策落实跟踪审计,基层审计机关加强人才储备,更新知识结构是一项基础性工作。加强人才储备可以从以下两个途径实现。一是加强审计骨干培训。加强各种类型、层次的审计培训,积极组织审计人员认真学习各种政策法律法规。如增加政治学、经济学、社会学、社会保障学、公共管理学、政策科学等学科知识的学习,从多学科交叉的视角进行政策执行情况分析,并且熟练掌握各种法律法规的运用范畴,全面提升审计人员的政治敏锐性和宏观分析判断能力。二是引进人才,通过公务员考试或者向其他政府职能部门选调的方式引进具有法律、金融、工程、管理等相关学科的专业人才。然而,在较短时间内无法改变当前审计人才知识结构单一问题的情况下,合理配置现有的审计人力资源,是进一步提升政策跟踪审计质量的关键环节,它直接影响着跟踪审计的实施效果。

(四)科学谋划,合理组织。

政策措施落实跟踪审计涉及范围广、内容多,可能涉及财政、行政事业、金融、企业、资源环保、投资等各专业审计领域,基层审计机关应在年初做计划的时候应该对这种政策落实跟踪项目进行充分论证并考虑与其他项目之间的融合关系,科学谋划,合理组织实施,建立审计部门内部的协调机制。在政策措施落实情况审计中,既要考虑项目之间的融合又要兼顾部门之间的联动。即积极探索将政策落实跟踪审计项目与预算执行审计、经济责任审计、财政财务收支审计等项目结合实施,又要加强部门审计组之间以及与上下级审计机关之间的联动,调动审计力量形成合力,从而保证审计质量和效果。

政策落实跟踪审计,任重道远,新的经济形势下,审计署及各地方审计机关都在不断探索中前进,逐步推进政策落实跟踪审计的制度化、常态化,更好的为国家稳增长、调结构、惠民生、促改革、防风险方面的重大政策落地生根保驾护航。(沈阳市审计局 任丽华)