所在位置:首页 > 审计科研

地方审计机关实施大型审计项目路径初探

来源:沈阳市审计局

浏览次数:

日期:2018年04月26日

新常态下,我国经济、社会等各个领域均发生了深刻的变革。面对这一形势,国家审计作为服务国家治理的重要手段,也面临着重大的机遇和挑战,必须适应新常态,践行新理念。党的十八届四中全会提出了对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任审计实施审计全覆盖的总体要求;201512月中办、国办印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》,给完善审计制度、加大审计力度、创新审计方式、提高审计效率提供了制度保障。20162月,审计署关于《适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》对各级审计机关适应新常态提出了具体的要求,进一步突出审计重点,推动深化改革和创新发展;完善工作机制,改进审计方式方法 。从上述变化可以看出,审计工作正在从“查账专家”逐步转变为“免疫系统”、“经济卫士”,从查错防弊向向揭示重大体制性障碍,完善制度缺陷功能转变。地方审计机关如何开展实施审计工作,面临着重大的挑战与考验。大型审计项目以其宏观性强、规模大、涉及领域广等特点正逐步成为国家审计参与国家治理的重要手段和措施。

一、大型审计项目对地方审计机关现状提出的挑战

     目前地方审计机关对项目组织实施方式、过程控制、审计技术等方面均不适合实施大型审计项目。

    (一)对审计项目组织实施方式的挑战。地方审计机关传统审计项目的安排和实施属于职能型组织方式。主要以专业处室为基础,将审计项目按照行业归属于业务处室,组织处内人员实施,人员少,项目小。这种组织模式的优点是项目计划安排目的性和归属性比较强,业务处室只要按照自己的“一亩三分地”的特点组织实施审计项目即可。而大型审计项目往往规模较大,实施的审计项目多是跨地区、跨行业的,业务十分复杂,以单个处室为单位的职能型组织实施方式显然不能满足大型审计项目的需要。

   (二)对审计实施过程的挑战。地方审计机关对审计项目的控制,从AO系统中的控制节点可以看出,主要是审计通知、实施方案和审计报告等3个节点,对于整体过程,各审计组各自为战、自行把握,实施审计组长负责制。而大型审计项目内容多、范围广、涉及的资金量大、专业性强,实施过程中涉及的控制点多,这就对审计过程管理要求较高,如果仅以上述几个节点把握大型审计项目,对于其中的审计过程放松要求,审计人员对政策理解不同、操作口径不一致,项目整体很可能失控,导致审计项目实施失败。

   (三)对审计技术的挑战。一是大型审计项目往往离不开大数据,这就对审计人员的计算机水平和数据库操作水平要求较高,满足大数据分析的需要;二是对审计项目的专业性要求较高,需要有较为专业审计人员参与其中,如工程、环境等领域。而地方审计机关现有审计人员的素质、审计组的规模甚至经费等等在实施大型审计项目时均面临较大的困难。

二、目前审计项目对地方机关实施大型审计项目的借鉴。

近几年,地方审计机关参与并实施了部分审计署、省审计厅等上级部门组织的大型审计项目,但自己组织实施此类项目,仍然是经验较少,理论支撑不足,通过对上级机关组织实施的成功经验、本单位以往项目的实施进行借鉴,十分有必要。

(一)审计署组织实施的大型审计项目。自2011年起,审计署已连续多年组织全国审计机关实施大型审计项目,取得了良好的审计成果,有比较成熟的审计经验可供地方审计机关借鉴。如2014年实施的全国土地出让金审计项目,首次采取了扁平式组织实施方式。通过上下级同步审、异地交叉审等方式,充分运用地理信息技术、结构化查询工具和多维度数据分析技术,成功完成了审计项目。这种审计方式打破了审计组对审计机关汇报的传统方式,由省领导小组和办公室统一发布操作指引和实施方案,各审计组定期将审计阶段性成果直接向领导小组汇报,便于领导小组及时掌握审计全局。通过统一审计方案、统一组织领导、统一标准口径、统一审计报告和统一处置公告“五个统一”的方式,实现审计广度和深度的全覆盖。

(二)地方审计机关实施的地方预算执行审计项目。预算执行审计已实施多年,近几年地方审计机关顺应各界需求,也最这一传统项目做了重大调整。以财政审计为主导,按行业项目分组,建立财政大数据分析平台,通过“集中分析、发现线索、分散核查”的方式,以财政部门当年预算及各部门执行的数据为起点,成立N个核查小组,按数据分析形成的疑点达到审计目标。其中,大数据分析平台起到了颠覆性的作用,所有预算部门的数据集中分析整理成为整个项目的重点,形成疑点后,分散核查仅进行了几天就显现出巨大的成效。既缩短现场审计实施时间,也全面提高了审计效率。原来每年只能选择20余个部门实施预算执行审计,如今通过大数据平台,能实现70个预算部门所有预算执行资金的审计全覆盖。

(三)专项资金审计调查项目。此类审计项目作为地方政府特定时期为落实特定政策的特殊审计项目,更侧重项目的合规性和效益性,通过反映项目资金管理和使用过程中的情况为政府决策提供支撑。因此,在审计的过程中,一般以某一领域的专项资金为切入点,注重被审计项目的业务领域,专业性较强。近几年,地方审计机关在实施此类项目时,逐步从财务收支方面为主审计转向业务全过程审计,通过深入项目实施的第一线达到审计深度的全覆盖。

三、地方审计机关实施大型审计项目的方式初探

地方审计机关实施大型审计项目处于摸索阶段,一般没有成型的经验,但万变不离其宗。根据《国家审计准则》(审计署8号令)对审计业务的划分,可以从项目审计计划、项目实施方案、项目现场实施和进度控制、完成审计报告和质量控制等4个方面把握大型审计项目实施的全过程。

(一)确立审计项目计划。

一般在项目立项之初,就要确定项目的审计目标、组织实施方式和审计组成员。审计目标是整个审计项目贯彻始终的出发点和落脚点,应既宏观又全面,不仅要摸清底数、揭示问题,还要分析原因,促进发展,对重大问题线索也要一查到底,“两手抓,两手都要硬”,项目的组织实施方式、审计组人员构成均要满足审计目标的需求;在人员安排上,要打破地方审计机关内部处室之间的限制,充分整合人力资源,科学配置审计小组成员,力争达到“1+1>2的效果。人员组织和配备是项目实施的基本保障,一是要充分考虑审计人员知识和年龄结构、操作能力和经验、专业和擅长领域等,二是要建立激励机制,充分发挥审计人员的主观能动性,避免以“打工”心态对工作敷衍了事;在组织实施方式上,地方审计机关可以借鉴审计署的组织经验,但要充分结合地方机关的优势、规避弱点,尽量采取扁平化组织实施方式,根据实际情况,组织架构虚实结合。对于审计组所有成员,按职务和分工设置领导小组,下设领导小组办公室,分为综合组和专业组两部分。 组内人员按分工分组后,为全面保证审计质量,按各部门在整个审计过程中发挥的作用,在领导小组下设大数据分析平台、法规审理和信息综合等几个小组,这几个小组没有实际成员,由地方审计机关内部综合处室完成,除了本项目的工作,还要为机关其他项目提供支持服务。 

(二)编制审计项目实施方案

在大型审计项目中,审计实施方案的质量直接关系到整个项目的成功与否。因此牵头处室应花费较多时间来完成审前调查和实施方案的编写。通过从审计目标向审计重点再到审计措施的三级设计,将审计目标转化为具体的措施和手段,审计实施方案必须具有较强的可操作性。为达到既定目标,大型审计项目在顶层设计阶段,要将审计调查表格作为摸清基本情况的重要依据,通过各个被审计单位和审计组填报表格反映其管理的宏观情况和基础数据。此外,在实施现场审计之前,要组织审计组人员培训,将审计调查情况和实施方案主要内容统一布置。审计组成员不经过审前调查直接进入审计实施阶段,并对审计操作标准和问题定性口径全部统一,这决定整个审计团队的工作效率和效果。另外,对于大型审计项目主审的安排,应充分考虑主审的专业胜任能力、宏观组织能力和工作量,可以打破常规,在不同的业务领域设置多个主审,但不同部分把握整体情况。

(三)项目现场实施和进度控制

一是通过“一下一上”的方式完成项目初期实施工作。首先通过微信平台、电子邮箱、OA系统等方式向各审计组布置每日工作任务和要求,指出工作重点和方法,统一完成填表、收集基础资料、熟悉审计被审计单位内部控制制度等工作。其次对各审计组在工作中遇到的问题和情况,协调组要重视并及时整理总结,通过政策解答、经验交流等方式及时反馈,给其他审计组提供一定的参考依据。

二是通过“填报报告模板”的方式完成项目深入审计工作。将各审计组初期工作中上报的表格和阶段性汇报集中分析整理后,形成问题汇总或报告初稿模板再次下发,模板上应包括所有审计小组遇到或者可能遇到的问题和情况,审计组通过“填空”的方式完成深入审计工作。在深入审计阶段,要注意各组之间的信息沟通协调,由于各组关注的都是自己组分工的领域,对整个项目的审计目标容易忽略,如果不从总体角度汇总提升,大型审计项目的存在就无必要了。此外,为全面控制审计质量,对于可能发生的普遍性问题、表格中异常数据和汇报中含糊不清的情况,质量保障组要督促各审计组核查清楚,避免漏项或核实不到位。

三是通过“重点延伸”的方式对各审计小组发现的重大问题和线索,要集中优势力量,全力突破,并形成经验在所有审计小组推广。将某个单位存在的较小的问题,通过推广可能扩大成整个系统存在的普遍现象,并揭露其中的深层次原因。另外,根据各小组上报的报告初稿,对其中的重大违规违纪线索,综合组要格外重视,甚至重新核查,防止出现重大失误和疏漏,保护审计人员,防范审计风险。

(四)完成审计报告和质量控制

  大型项目具有反映问题宏观性的优势,必须具有较宽的审计视野和较高的宏观分析能力,既要反映好的经验和做法,也要提高反映问题的层次,揭示机制体制方面的倾向性、苗头性问题,很多看似微不足道的小问题通过汇总和宏观分析可能就是影响决策的大问题。比如“项目进展缓慢”,以前在报告中也多有反映,但并未足够重视。但在大型审计项目中,如果该问题普遍存在,局势影响营商环境的大问题。

  另外,要对整个审计项目和过程建立质量评价绩效机制,将审计全过程按实施方案模式拆解成总目标、子目标、具体目标三级模式,每个模式设置权重比例,并打分,最终汇总量化每个审计小组的工作成绩,对于完成较好的审计组,要有一定的奖励机制。

  四、地方审计机关实施大型审计项目的建议及展望

    地方审计机关实施大型审计项目任重而道远,但“兵团式作战”必然是其未来发展的大趋势,可以从以下方面着手开展。

(一)建立地方审计机关审计人员人才库。除了录入审计人员个人基本信息,还要动态更新审计人员从事项目经验、项目评价等,便于实施大型项目时组织抽调合适的审计人员,同时激励机制,对评价成绩好的审计人员,通过评优、培训等方式予以鼓励。

(二)搭建大数据业务交流平台。这不只是所有大数据汇总存放的大型数据库,而是以AOOA交互为载体,构建大型审计项目指挥中心,能基本实现决策指挥、信息发布、数据分析、业务执行、过程控制等功能。审计组能够通过该平台统一下达业务指令、发布政策和业务动态,传输业务数据和财务数据,各审计组也能通过该平台实现信息沟通和上报汇总。地方审计机关应充分发挥A0系统联机版的数据分割、分析及传输功能,在保证信息安全的前提下实现业务顺畅交流。

(三)部分专业性较强的业务外聘专业人员。大型审计项目部分业务十分复杂,也存在较大的审计风险。地方审计机关可以将专业性较强的业务通过聘请具有审计所需的专业技能和特长,在某个领域具有一定权威性的专家、学者或技术人员等的方式实施,如对工程量、环境保护等领域的审计,解决审计力量不足、专业人员欠缺的现状。

(四)地方审计机关内部各部门协调联动。打破审计机关内部“各自为政”的框架限制,在大型审计项目实施的全过程中,法规审理、信息发布、文字综合等部门即介入,侧面提供业务支持,即时对外发布信息,按审理要求在审计过程中统一整理审计底稿和收集审计证据,对整个项目全面提升。